文化和旅游部、财政部近日联合下发《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式改善旅游公共服务供给，提出针对旅游业的不同类型，坚持公共服务属性，优化配置资源，保障旅游基础设施和公共服务供给，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。这是自2017年四季度一系列整顿规范PPP后，第一个分行业的PPP鼓励发展文件。

事实上，目前运用PPP模式的旅游项目并不多。21世纪经济报道记者从PPP大数据平台明树数据获得的数据显示，截至2018年4月25日，全国PPP综合信息平台中入库的旅游项目806个，占入库项目总数的5.8%，总投资额9957.98亿元，占入库项目总投资额的5.46%。旅游类PPP项目入库数量前三的省份是：贵州（174个）、湖南（62个）、山东（55个）。从运作方式上来看，大部分采用的是“建设-运营-移交”即BOT模式（598个）。

此外，根据明树数据统计，截至2018年4月25日，已成交旅游PPP项目224个，占成交PPP项目总数的3.1%，总投资额2406.25亿元，占成交PPP项目规模的2.3%。成交项目中，125个采用可行性缺口补助，35个采用使用者付费，40个采用政府付费，24个回报机制不明确。旅游类PPP项目成交数量前三的省份是：贵州（27个）、山东（21个）、新疆、湖南、江苏（均为20个）。

“因为是强调规范发展的时间段发的文件，文件也因此打上了非常浓厚的时代烙印。”济邦咨询董事长、国家发改委财政部PPP专家库双库专家张燎在接受21世纪经济报道采访时表示，文件要求防止简单化和片面化倾向，把公共服务供给作为界定PPP模式的核心，厘清政府责任与市场机制的边界，避免一窝蜂借道旅游PPP形成新的风险和增加地方政府债务，是两部文件多处反复强调的。

九领域四导向

文件中对相应的文旅项目形态内容做出明确规定被认为是一个亮点。文件提出，通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式，推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升，不断优化旅游公益性服务和公共产品供给。

文件提出的重点领域包括但不限于旅游景区、全域旅游、乡村旅游、自驾车旅居车营地、旅游厕所、旅游城镇、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新业态九个领域，并提出四大导向：国有自然、文化资源资产的科学保护和合理利用，创建全域旅游示范区，促进乡村优秀传统文化的保护与传承，加强城市、乡镇、街区等特色旅游资源的保护为导向。

21世纪经济报道记者梳理财政部2月最新公布的第四批PPP示范项目名单发现，在总投资额为7588亿元的396个项目中，共有旅游PPP项目27个，占比6.8%，投资额共约349.17亿元，占比4.6%。其中云南、山东的项目最多，各有4个。北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚撰文表示，九大领域的思路还可以放得更宽，以厕所为例，应当大力鼓励新技术的应用，在供水和污水处理费用的节省及反哺上做文章，做厕所领域的“合同能源管理”。

张燎表示，文化旅游PPP通常因有较强的用户付费带来的经营性现金流，相对容易实现自我收支平衡，在当前PPP新形势下，有关管理部门压力相对较小。即便如此，文件还是指出“优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作、强化运营管理的旅游公共设施及公共服务项目，做好项目储备，明确年度及中长期项目开发计划”。

旅游PPP难点

张燎表示，文旅PPP项目的管理难度是如何区分公共性，文件在这方面仅给出原则要求，未有比较有操作性的规定，料在执行中是难点。“我认为文旅在发达地区可能是商业项目，而在贫穷落后地方是公共品。”清华大学PPP研究中心首席专家、清华大学建设管理系教授王守清对21世纪经济报道表示，文旅项目的难点是要求投资者真正懂行业，能切合市场需求做起来，因为政府几乎不可能担保市场需求（如担保旅游者人数），故市场需求风险大。刘世坚认为，“门票经济”已是众矢之的，深耕运营才是王道，但是受制于PPP咨询与规划、设计、可研的脱节，千城一面、千村一面、千景一面的旅游项目层出不穷。

“将旅游业归于公共服务的范畴是可以的，只是需要突破政府投资类项目的固有模式与思维，在确保公开、公平竞争的前提下，将专业的建设、设计和运营理念引入区域、城市、土地及项目规划，以及旅游项目的设计阶段，让习惯于为竣工验收服务的可研，转而服务于可持续经营的理念与目标，并体现于PPP项目实施方案与合同，全域旅游才有真正落地的可能，旅游类PPP项目才有从政府付费的惯性中摆脱出来的可能。地方债和金融风险防控的落脚点亦在此处。”刘世坚表示。

文件中提出，建立优先推荐函制度，对于地方人民政府重点推荐的旅游PPP项目，省级旅游部门在充分征求省级财政部门意见的基础上，向文化和旅游部报送推荐旅游PPP项目目录，每个省（区、市）不超过2个；由文化和旅游部、财政部组织专家论证后，择优选取并共同向社会推荐。

对此，张燎担心市场又回到跑审批的老路上了，应该切实推动信息公开、投诉和处理，让不规范的PPP难以遁形。实际操作过程中如何防止假文旅项目用PPP旗号骗地骗优惠政策？张燎表示，可以增加违规操作成本（比如设置履约保函，假项目融资不及时到位就没收保函等），还可以公开实施方案要点、项目协议，若是不规范的，通过市场投诉举报倒逼项目运作方改进。此外，项目识别中，管理部门拿出清查项目库的态度加强对项目筛选管理。

“这个问题可以通过设定绩效考核目标，要求项目公司实现客流量，控制可用性服务费配比，要求商业收入回补公益支出等措施。”26日，北京明树数据科技有限公司特聘顾问焦军对记者表示，如果能实现旅游客流增长，就实现了双赢和多赢，以及可持续发展，当然，风险分配和利益共享的平衡点很难权衡，需要政府和社会资本反复磨合。